令和２年度司法試験公法系第２問の模範解答と評価項目―出題の趣旨・採点実感から抽出した６４項目と５段階の重み付け（AI作成）

１　設問１（１）について
（１）　判断枠組み
抗告訴訟の対象となる処分とは，公権力の主体が行う行為のうち，直接国民の権利義務を形成し，又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいう。計画という形式だけで処分性を否定することはできず，根拠法令による具体的な効果と救済の仕組みから判断すべきである。
（２）　本件計画の法的性格
ア　本件計画は，農振法８条２項１号により，農用地区域と区域内の土地の農業上の用途区分を定めるものである。その設定により，区域内の農地について農地法４条６項１号イにより非農業用途への転用許可はできなくなり，農振法１７条も指定用途以外への転用を認めない。また，農振法１５条の２により開発行為に許可を要し，１４条による指定用途への供用の勧告や権利移転等についての協議の勧告，１５条の調停の対象となり得る。したがって，計画は行政内部の指針にとどまらず，土地所有者の利用上の法的地位に影響する。
イ　Ｂ市は，用途地域指定についての最高裁昭和５７年４月２２日判決と同様，規制は区域内の不特定多数の者に対する一般的，抽象的なものにすぎないと反論するであろう。同判決は，工業地域指定によって建築物の用途等の基準が変わり法状態が変動することを認めながら，その効果の一般的，抽象的性格から処分性を否定し，建築を阻止する具体的処分を争う途があるとする。
しかし，用途地域指定は地域の面的な区分を通じて一般的な建築基準を適用するのに対し，農用地利用計画は個々の土地の農業上の用途を定め，その用途での利用を積極的に求める仕組みを伴う。非農業用途への転用も原則的に遮断される。本件計画の規制の程度と個別の土地に対する具体性は，用途地域指定とは異なるとして，その法的性格を区別すべきである。
（３）　個別除外のための変更
本件変更は，農業振興地域全体の将来像を抽象的に定め直すものではなく，Ｘ所有の特定の農地を農用地区域から除外するものである。これがされれば，Ｘの土地について農用地区域内であることを理由とする転用禁止等が解除され，転用許可の審査を受け得る地位となる。直ちに医院建築の許可を得るわけではないが，この特定の規制解除は現在の法的地位の具体的な変更である。仮に当初の計画設定は一般的，抽象的であると評価しても，個別の除外変更は別に判断でき，その処分性を肯定すべきである。
（４）　申出の拒絶
ア　変更の処分性を肯定しても，職権発動を促す陳情の拒絶には当然に処分性が認められるわけではない。拒絶がＸの法律上の地位を確定するためには，申出が諾否の応答を求めることのできる法令上の申請といえるかを検討する必要がある。
Ｂ市は，農振法１３条が職権による変更を定め，所有者の申請権を明記していないこと，運用指針も内部規範であって申請権を創設する法令ではないことから，申出は陳情にすぎないと主張するであろう。
イ　しかし，法１３条１項は情勢の推移により必要が生じたときに遅滞なく変更すべきことを定め，同条２項は非農業用途の利用を目的とする個別除外の要件を設けている。土地の利用需要の変化は所有者の申出によって初めて把握できることが多く，この変更制度は所有者の具体的な利用利益にも関係する。個別除外については，その要件に即して行政庁の判断を求める申請権を解釈上認める余地がある。
本件では，運用指針４条が申出書と必要書類の提出，審議会への付議，県との協議，可否の通知を定めている。これは法１３条による変更制度を具体化し，申出人の個別の利用計画に応答する制度が形成されていることを示す。指針のみから申請権を導くのではなく，法１３条の趣旨及び制度と併せて，Ｘには諾否の応答を受ける地位があると主張する。その拒絶はこの地位を確定するから処分に当たる。
ウ　Ｂ市は，ＸがＡ県知事に農地法４条の転用許可を申請し，不許可処分の取消訴訟で農用地区域に維持されることの違法を主張すれば足りると反論するであろう。確かに，区域内であることは不許可理由であり，申請そのものが禁止されているわけではないから，その争訟経路も考えられる。
しかし，転用許可と計画変更は主体も判断内容も異なる。前者では区域内である限り不許可とされ，後者では他用途との調整を含む計画変更の必要性をＢ市が判断する。Ｘが求めるのは当初指定時の違法だけでなく，現在の事情に基づく個別除外である。不許可訴訟では，計画変更を拒むことが違法であるとの主張を通じて救済を求める余地がある。しかし，県に対する判決がＢ市の計画変更を当然に形成するわけではなく，転用申請と不許可を経る負担もある。計画変更段階で市の判断を直接争う救済には独自の必要性があり，後続処分への争訟の可能性は拒絶の処分性を否定する決定的理由とはならない。
以上より，本件変更及びその申出の拒絶について処分性を肯定する構成を採る。

２　設問１（２）について
（１）　提起すべき訴訟と訴訟要件
拒否処分がされていない以上，申出書の返送を拒否処分とみなして取消訴訟を提起することはできない。Ｘは，本件申出に対して何らかの処分をしないことについて，不作為の違法確認の訴え（行訴法３条５項）を提起すべきである。義務付けの訴えは検討しない。
訴訟要件として，法令に基づく申請がされ，その申請者である原告に対して何らの処分もされていないことが必要である。相当の期間の経過は本案要件として区別する。前問の構成により，Ｘの申出は法１３条の趣旨と具体化された応答制度に基づき，自己に利益を付与する変更処分を求め，行政庁が諾否の応答をすべき行為であるから，行手法２条３号の申請にも当たり，Ｘは申請者として原告適格を有する（行訴法３７条）。被告は処分権限を有する行政庁が所属するＢ市である（同法３８条１項，１１条１項１号）。
Ｂ市は，窓口で受け取らず，郵送分も返送したから申請は受理されていないと主張するであろう。しかし，申請の成立を行政庁の受理という任意の行為に依存させれば，行政庁が受理を拒むことで応答義務を免れ得る。行政手続法７条も事務所への到達を審査開始の基準としている。本件申出書は令和元年５月１０日に担当課へ到達しており，返送によって到達の事実が消えることはない。Ｘも申出をやめる意思がないと表明しているから，取下げはなく，申請は残存している。
（２）　本案での主張
ア　争点は，計画変更を認めるべきか自体ではなく，諾否いずれかの処分をしないことが違法かである。Ｂ市による処分は農振法に基づくから，条例又は規則を根拠とする地方公共団体の処分に関する行政手続法３条３項の除外には当たらず，申請に関する同法７条が適用される。
同条によれば，到達した申請の審査を遅滞なく開始し，形式上の要件を欠く場合も，相当期間を定めた補正を求め，又は拒否しなければならない。Ｂ市は法１３条２項５号の期間要件を満たさないとするが，これは計画変更の実体的要件に関する判断である。これを申出を受け付けない理由にして審査・応答をしないことは許されない。仮に申請期間に関する形式不備に当たるとしても，補正又は拒否という処理を要し，単なる返送のまま放置できない。
イ　Ｂ市は通常１年程度を要すると公表しているところ，翌年５月１３日の相談時には到達から１年が経過し，同時期の他の申出人には既に４月中に通知がされている。計画変更には審議会や県との協議を要するが，本件だけ処理が長期化する特別な事情は示されていない。拒否処分もなく，相当の期間内に応答がない状態にあるとして，本案要件である相当期間の経過を主張する。
職員の発言は申出を受け付けられないという市側の取扱いの説明であり，Ｘに一定の作為又は不作為を求めるものではない。行政指導として申請取下げの任意性を論ずる必要はなく，申請が残り，応答義務が履行されていないことを問題とする。
通常の処理期間と他の申出の処理状況から，相当期間の経過後も諾否の処分をしないＢ市の不作為は違法である。この確認を求めるのであって，確認判決だけで本件農地が区域から除外されると主張するものではない。

３　設問２について
（１）　法１３条２項５号の適用対象ではないとの主張
同号による８年の制限は，変更対象の土地が法１０条３項２号の土地に当たる場合に適用される。同号の土地改良事業は，施行規則４条の３第１号柱書により，主として災害防止を目的とするものその他農業の生産性向上を直接の目的としないものを除く。また，同号イの括弧書きは，用排水施設の事業による生産性向上が相当程度見込まれない土地にあっては，当該事業を除く。この事業全体の目的と，個々の土地の受益の二つを分けて判断すべきである。
本件事業は老朽施設を補修・改修し，大雨時の冠水を防止することを主目的とするという。Ｘは，これが主として災害防止を目的とする事業であり，生産性向上を直接の目的としないため，柱書の除外に当たると主張する。Ｂ市は，維持管理労力を軽減し，安定した用排水によって生産性を高める目的もあると反論するであろう。そこで単に改修事業という名称だけでなく，事業計画や改修内容から直接の目的を確認すべきである。
さらに，仮に事業全体では生産性向上を目的としていても，本件農地は高台にあり，ほとんど冠水防止の利益を受けない。従来の用排水の支障や改修による労力軽減等についても，相当程度の生産性向上が見込まれないことを示せば，イの括弧書きによる除外が認められる。Ｘはこの二つの構成を主張し，本件農地が５号の適用対象でないのに期間未経過だけで拒絶したことが法令の解釈・適用の誤りであるとする。
（２）　期間制限の例外を認める解釈
仮に５号の適用対象であるとしても，政令９条をその委任元の趣旨に適合させて解釈すべきである。政令と施行規則は法律の委任に基づく法規命令であり，法的拘束力のない裁量基準ではない。法１３条１項は必要が生じたときの変更を義務付けているから，本問の拒絶理由を裁量逸脱・濫用の一般論に置き換えず，法令の要件解釈と当てはめで検討する。法１３条２項５号が明示する目的は，農業に関する公共投資によって得られる効用の確保であり，法２条も農業上の利用と他の利用との調整を要求する。８年という期間は，公共投資の効果を一定期間維持し，投資後すぐに非農業用途へ転用することを防ぐための合理的な基準であり，その有効性は争わない。
通常は一体の事業全体の工事完了年度を基準とするから，平成３０年度の翌年度初日である平成３１年４月１日から８年は経過していない。しかし，変更対象地に関係する独立した部分の工事が既に終了し，その効用を８年以上維持しており，残工事や計画変更がその土地への効用に関係せず，除外によって他の農地の受益を害さない場合まで，一律に全体完了時を適用することは委任目的に沿わない。「当該変更に係る土地」と「事業の工事」の対応関係から，この場合には当該土地に関係する工事の完了を基準とする例外的解釈が許されると主張する。
本件農地を直接の受益地とする上流部分は平成２０年末に終了しており，その翌年度初日は平成２１年４月１日である。これによれば平成２９年４月１日に８年が経過している。全体工事が遅れたのは後の計画変更と中断によるから，上流部分の効用が既に確保されていること，後続工事が本件農地の受益に影響しないことを具体的に示す。高台で受益が乏しいことは，投資効用を損なう程度の小ささも支える。
Ｂ市は，公共投資は事業全体として評価すべきであり，個別例外は基準の公平性と明確性を害すると反論するであろう。これに対しては，単なる医院建築の希望で８年を短縮するのではなく，本件土地に関する効用が既に８年以上確保され，全体の効用にも影響しないという一般化できる限定条件による解釈であると答える。近隣に医療施設がなく農家の需要が強いことは，他用途との調整の必要性を補強するが，それだけで政令の期間を無視する根拠とはしない。
以上の解釈に基づき例外の該当性を審査せず，全体完了から８年未経過という理由だけで拒絶することは，法１３条２項５号及び政令９条の解釈・適用を誤るものとして，その取消しを求める。
以上