令和２年司法試験公法系科目第１問の模範解答・評価項目―５７項目と５段階の重み付け（AI作成）

第１　規制①の憲法適合性

１　保障される自由と規制の内容

　憲法２２条１項は，職業の開始・継続・廃止を自ら決定する自由に加え，選択した職業の活動内容・態様を決定する自由を保障する。職業は生計を維持する活動であるだけでなく，個性を実現し，社会の存続を支える活動でもあるからである。バス事業を営む自由もこの保障に含まれる。

　規制①は，高速路線バスの事業主体を生活路線バスを運行する乗合バス事業者に限定する規制と，生活路線バスへの新規参入を制限する規制からなる。前者によって高速専業の事業者は，生活路線バスに参入しなければ従前の事業を続けられない。後者によって参入の道も既存事業者の経営を害さず，既存路線のない地域に限られる。両者は相まって，職業の開始・継続の自由を強く制約する。

　これに対し，バス事業の営業方法を規律するだけであり，生活路線バスを始めるか貸切バス事業に転業すれば営業を続けられるとの見方がある。しかし，生活路線バスへの参入には車両・営業所・再教育の費用を要し，既存事業者の経営を脅かさずに参入できる地域があるかも疑問とされている。また，貸切バス事業者となって運行を受託することと，自ら路線を設けて高速路線バス事業を営むこととは異なる。受託者としての活動が可能であることは，独立した事業の継続を禁止する負担を解消しない。

２　合憲性の判断枠組み

　職業活動は社会的相互関連性が大きく，精神的自由に比べて規制の必要が強い。他方，経済活動だから一律に立法府の裁量へ委ねられるわけではない。薬局距離制限事件判決が示すように，目的・必要性・内容，制限される自由の性質と制約の程度を比較考量し，立法府の合理的裁量の範囲を定めなければならない。同判決は，許可制を強力な制限と捉え，原則として重要な公共の利益のために必要かつ合理的な措置であることを求め，消極的・警察的規制では，より緩やかな業務規制で目的を十分に達成できないことも求めた。

　この比較考量は第一次的には立法府の権限と責務であり，裁判所はその合理的裁量の限界を審査する。経済規制は専門技術的判断を含み，裁判所の審査能力にも限界があるからである。

　規制①の直接の狙いは事業者の収益改善であるが，その先にある目的は，生活路線バスの廃止・減便を防ぎ，可能なら利便性を向上させ，地域住民の移動手段を確保することである。高齢者や高校生の生活を支え，自家用車に依存する高齢者の事故の背景にも対処する。本来の目的を単なる既存業者の利益保護と捉えるべきではない。

　公共交通の維持・拡充は福利増進という積極目的，高齢者自身及び第三者の生命・身体の保護は危険防止という消極目的であり，両者が併存する。骨子は事業者の収益改善を通じた移動手段の維持確保を中心に据え，運転事故への対応もその維持によって実現しようとしている。したがって，主目的は積極的な交通政策であり，事故防止は副次的目的と解する。小売市場事件判決は，社会経済政策の必要性，対象，手段，態様について立法府の政策的・技術的判断を尊重し，著しく不合理であることが明白な場合に違憲とした。公共交通の収益構造，補助金，人口減少等を調整する本案にも，広い裁量を認めるとの立場が有力である。

　もっとも，酒類販売免許制事件判決は，財政分野の政策的・技術的性格を踏まえて裁量を尊重した。目的の分類だけでなく，当該分野の判断の性質を検討すべきことを示している。

　さらに，薬局距離制限事件判決も，生活上不可欠で高度の公共性を持つ役務について，内容や対価等を厳格に規制し提供を義務付ける反面，独占的地位を付与して経営を安定させる制度を区別している。地域の不可欠な交通を継続する事業者に経営上の利益を与える点は，本案を支持する理由となる。

　公衆浴場法事件判決（最判平成元年３月７日）も，自家風呂のない者に不可欠で，利用者が地域的に限定され企業としての弾力性に乏しく，自家風呂の普及で経営が困難となる浴場の安定を重視して適正配置規制を認めた。生活路線バスも，自家用車を使えない住民の生活に不可欠で，利用者の地域的限定と自家用車の普及による経営難がある。この類似性は経営安定を通じた路線網維持の必要性を支える。

　もっとも，目的の積極性や公共性のみで，既存の高速専業事業者を事業から排除する強い制限まで審査を緩めることは相当でない。小売市場事件では特定の市場形態への規制に限定され，他の営業形態が残っていた。本案は既に営んでいる独立の事業を継続できなくさせ，入口を既存業者への影響という本人の努力だけでは左右しにくい事情に結び付ける。そこで，公共性と政策裁量を考慮しつつ，重要な目的との実質的関連性があり，負担が必要な範囲を超えず，目的との均衡を保つかを具体的に審査する。

３　目的と手段の検討

　生活路線バスの大半が赤字で，廃止・減便が続き，依存する高齢者・高校生の日常生活に大きな支障が生じている以上，その維持・拡充は重要な公共の利益である。目的自体は正当である。

　高速路線バスの収益によって生活路線バスの赤字を補填している例が少なくない。高速専業を排除して生活路線事業者の高速路線収益を増やすこと，生活路線への参入を促すこと，既存生活路線の収益が競争により減少することを避けることには，交通維持との一定の関連がある。高収益の生活路線だけへの参入を許すと，既存業者の内部補助を損なうという説明にも理由がある。

　しかし，まず高速路線の収益の確保が生活路線の維持・増便にどの程度結び付くかを検討する必要がある。骨子には，生活路線の運行規模や高速収益をその維持へ充てる仕組みが示されていない。少数の生活路線を運行する事業者を含めて高速事業を独占させても，赤字路線の維持へ利益が回るとは当然にはいえない。地方で顕著な問題への対策として全国の高速専業を排除する範囲も広い。

　次に，既存事業者の経営を害さず，既存路線がない場合しか生活路線への参入を認めないと，事業として成立しにくい地域への参入と追加投資を求められる。参入して高速事業を継続できるという説明は，実際の参入可能性を伴わなければ意味が乏しい。交通維持に資する新規業者まで排除し，競争によるサービス改善の機会を失わせるおそれがある。

　経営を保護しなければ赤字路線が消えるとの反論は重要である。しかし，現に補助金があるから単に補助金を出せばよいと述べるだけでは代替案にならない。赤字路線の維持実績と必要費用に応じた助成の拡充，その財源を安定的に確保する制度，生活路線の維持を条件とする契約や負担制度など，利益と公共的負担をより直接に結び付ける方法との比較を要する。これらには財源や実施可能性の裏付けが必要であり，赤字を全て公費で埋める案や事業者に合併を強いる案を，当然に現実的でより緩やかな手段とはいえない。厳格な代替手段審査をするなら，公共交通の維持という同じ目的を十分達成できるかまで比較すべきであり，負担が小さいだけでは足りない。本問の事実だけでは各案の同等の実効性までは断定できない。そこで代替案の存在のみで違憲とはせず，前述した利益の還元と規制範囲の不対応，実際の参入経路の閉鎖を重視する。

　したがって，提示された骨子のままでは，①の二つの参入制限は，目的との実質的関連・負担の均衡に十分な限定がなく，２２条１項に違反すると考える。広い政策裁量の立場からは，内部補助の実績，新規参入による高収益路線の収奪防止，転業・受託の余地を重視して合憲と評価し得るが，私は事業継続を奪う強度と参入経路の狭さを重くみる。立案時には交通維持の負担に応じた要件へ改め，参入可能性を確保し，従前事業者の移行負担にも配慮する必要がある。

第２　規制②の憲法適合性

１　移動の自由とその制約

　憲法２２条１項の居住・移転の自由は，生活の本拠を変更する自由だけでなく，一時的に移動する自由も保障すると解する。移動は経済活動や人的交流の前提であり，個人の自律的な生活に不可欠である。帆足計事件判決の多数意見は外国への一時旅行を２２条２項で保障したもので，国内移動についての直接の判示ではない。しかし，移転を生活の本拠の変更だけに限定すると，その準備や生活圏の選択に不可欠な一時的移動の自由を保障できない。この条文の趣旨から，国内の一時的移動も１項に含めるべきである。同事件の補足意見のように移転に含めない立場でも１３条の一般的自由として保障され得るが，まず関係の近い２２条１項を検討し，同項の保障を肯定する。

　自家用車での移動も，移動の自由を実現する一つの方法として保障範囲に含まれる。

　自家用車を用いることが常に独立の強固な権利になるわけではなく，徒歩や公共交通による区域への立入りは可能だから，移動自体は禁じていないとの反論がある。しかし，移動手段の選択も移動の実効性に関わり，禁止に違反すれば過料が科される。方法の限定であっても自由への制約である。代替手段の存在は，直ちに保障範囲又は制約の存在を否定する事情ではなく，制約の程度と正当化において評価すべきである。

２　判断枠組みと当てはめ

　旅券発給拒否事件（最判昭和６０年１月２２日）の伊藤正己裁判官補足意見は，海外渡航について人的交流による人格形成等の側面を指摘した。本問でも，講演会・集会への参加を目的とする移動に規制が及ぶので，精神的活動の実効性への影響を考慮すべきである。ただし，その補足意見を多数意見の判示とすることはできず，移動の自由全体を精神的自由そのものと扱うべきでもない。

　移動の自由は職業活動にも使われるが，精神的活動や人格的交流にも関わるため，職業規制の積極・消極目的二分論をそのまま用いない。他方，道路は多数人の共同利用に供され，自動車は道路容量と他者の安全に直接影響するから，合理的な交通調整を避けられない。本案は身体を拘束し，移動全般を禁じるものではなく，限られた区域・時間の自家用車乗入れを制限する。歩行者天国に伴う車両進入禁止のように，自動車による通行は常にあらゆる場所で許される性質のものではない。喫煙禁止事件判決の合理的制限の考え方も参考になるが，拘禁施設とは場面が違い，そこでの管理上の必要を本問へ直接持ち込むものではない。そこで，重要な目的のために必要かつ合理的で，制約が過大でないかを審査する。

　渋滞が住民の移動を著しく妨げ，道幅の狭い場所で歩行や緊急車両の通行を困難にし，安全・安心な生活を脅かしている。このような支障を除去する目的は重要である。自由を守るために他者の移動や救命活動まで妨げる道路利用を無制限に保障することはできない。

　域外からの自家用車の流入を抑えることは，車両数を減らし渋滞を緩和するから，目的との関連がある。観光バス等も渋滞の原因なので自家用車だけの規制には意味がないとの意見もある。しかし，一部の原因への対策でも有意な改善が見込まれれば関連性は認められる。他の車両を放置して自家用車を禁止しても改善が見込めない区域まで指定することは許されない。

　骨子は，日常生活に著しい支障を来す程度の渋滞区域に限定し，知事が時間帯を定める。想定範囲は最大でも混雑のひどい数平方キロメートルで，時間も観光地の週末・休日の昼間，住宅密集地の通勤・通学時等である。全面的・恒常的な移動禁止ではない。道路拡幅もできない地区では，車両流入の抑制以外の対策に限界がある。ただし，特定の狭い道路だけの進入禁止で同じ支障を解消できる場合に，区域全体の乗入れを禁じる必要はない。区域指定は混雑が面的に生じる範囲に即して行うべきである。

　住民が乗車すれば域外居住者の運転する車でも例外となり，障害者の乗車等やむを得ない事由も除外される。徒歩・公共交通に置き換えにくい生活上の必要へ配慮する仕組みがある。残る者も区域・時間を避けるか別の移動手段を利用でき，制裁も５０００円以下の過料である。ただし，代替交通が実際に利用できない場合まで，形式的に他の手段があるという理由で禁止を正当化してはならない。

　公共交通の増便や域外駐車場からの乗換え等を組み合わせることは負担を軽減する。しかし，公共交通の増便だけで自家用車の流入が十分減るとは限らず，拡幅も困難な場所がある。区域・時間を実際の渋滞に即して限定し，必要な乗入れを例外として扱う本案は，そのような対策と併用する限り，過大な制約とはいえない。講演会等への参加も，自家用車以外の実効的な手段が残る限り，直ちに重大な妨害とはならない。他方，開催場所への代替交通がなく，時間変更もできず，乗入れ禁止によって参加自体が妨げられる場合には，必要性と負担を個別に検討して例外を認めるべきである。骨子の「やむを得ない事由」をこの必要に即して扱うことを前提に，規制②は２２条１項に適合する。

第３　結論

　規制①は，公共交通維持という目的は正当であるものの，現行骨子の参入・継続制限が過大であり，修正を要する。規制②は，深刻な渋滞の区域・時間に限定し，生活上やむを得ない乗入れを除く制度として，憲法上許容される。