民事法律扶助の償還制は見直されるか―給付制・応能負担・キャップ制の比較と財政試算（AI作成）

第１　この記事で扱う資料と現行制度

１　第８回有識者検討会の資料

法務省の「法テラスの在り方に関する有識者検討会」は，令和８年１０月２６日の第８回会議で，財源・制度基盤の在り方を議題の一つとした。
同会議の資料５「報酬基準・利用者負担の在り方に関する参考資料」は，民事法律扶助の利用者負担の仕組みを類型化し，仕組みごとの財政的影響として考えられる視点等を整理した上で，一部については金額の試算を示している。
本記事は，資料５を中心に，資料２（検討テーマ及び検討内容）と委員の提出資料を加えて，民事法律扶助の利用者負担と報酬をめぐる論点を整理するものである。
令和８年１１月７日の確認時点で，第８回会議の議事録は準備中であり，第９回会議は同月２４日に予定されている。

２　現行の立替償還制

総合法律支援法３０条１項２号イは，資力に乏しい国民等を援助するため，日本司法支援センター（法テラス）が，民事裁判等手続の準備及び追行のために代理人に支払うべき報酬及び実費の「立替え」をすることを業務として定めている。
同法３４条２項１号は，業務方法書に，立替えに係る報酬及び実費の基準並びにそれらの償還に関する事項を記載するものとし，その報酬は，民事法律扶助事業が国民等を広く援助するものであることを考慮した相当な額でなければならないとしている。

法テラスの業務方法書６５条１項は，被援助者が生活保護法による保護を受けているとき，又はこれに準ずる程度に生計が困難であり，かつ，将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められるときに，被援助者の申請により，立替金の償還未済額の償還の免除を決定することができるとしている。
ただし，被援助者が相手方等から金銭等を得，又は得る見込みがあるときは，その価額の１００分の２５に相当する金額については，扶養料，医療費その他やむを得ない支出を要するなど免除を相当とする特別の事情のない限り，償還の免除を決定することができないとされている。
資料５は，このように全額免除か全額償還かのいずれかとなる仕組み（資料５の表記では「全額免除／全額償還」）を，現行の法テラスの仕組みとしている。

現行の業務方法書の免除・不服申立ての規定は，民事法律扶助に関する法テラス業務方法書―現行版・主要条文・2026年改正（AIリライト）で整理している。

第２　令和７年度の代理援助の規模

１　件数と立替金の総額

資料５によると，令和７年度の代理援助の援助開始決定件数は１１万８２１件であり，そのうち「離婚等事件」が１万７８４５件（１６．１％），「その他の家事事件」が１万４９７件（９．５％）である。
同年度の立替金総額は１６８億５４０２万５８９９円とされている。
資料２は，代理援助件数の過半数を自己破産事件が占めるとしている。

２　１件当たりの平均立替金額

資料５は，各年度の立替金総額を援助開始決定件数で除した１件当たりの平均立替金額を，次のとおり示している。

資料５は，この値が年度ごとの事件別内訳等の影響を受けて変動する指標であり，報酬額それ自体を示すものではなく，実際の報酬額は事件類型によって異なると注記している。
また，受任者は，法テラスからの立替金のほか，利用者から成功報酬金を受け取る場合があるとしている。

３　償還と免除の推移

第３回会議の資料２によると，立替金償還額は令和２年度の１１４億８８９８万円余りから，令和６年度の９８億４９８９万円余りへ減少している。
同じ期間の償還免除額は年間５０億円前後で推移しており，令和６年度は５０億７９０５万円余りである。
また，代理援助・書類作成援助の利用者のうち，償還免除の要件に該当する生活保護受給者の割合は，平成１８年度の１４．１％から令和６年度の３５．３％へ増えたとされている。
令和６年度の利用者の世帯収入（月額）は，無収入が４０．４％，１０万円未満が１４．５％であり，両者を合わせると５４．９％になる。

第３　利用者負担の仕組みの類型と財政的影響

１　資料５の類型

資料５は，利用者負担の仕組みを次のように分類している。
①給付制：扶助を利用した弁護士等の報酬を，原則として国（法テラス）が負担する仕組み。扶助利用要件を満たせば資力にかかわらず一律に国が負担する「全部給付」と，扶助利用要件を満たした場合も資力に応じて一部を利用者が負担する「応能負担」に分かれる。
②立替償還制：報酬を原則として国（法テラス）が一旦立て替え，利用者が償還義務を負う仕組み。資力にかかわらず全額の償還義務を負う「免除なし」と，資力に応じて償還義務が免除される場合がある「免除あり」に分かれ，後者はさらに，全額免除か全額償還かの二択である現行の仕組みと，資力に応じて段階的に免除する仕組みに分かれる。
③キャップ制：代理援助を複数件利用した人について，償還金債務の上限額を設定し，それを超える部分の償還を免除する仕組み。

資料５は，給付制の応能負担と，立替償還制の資力に応じた段階的免除とでは，国庫負担と利用者負担の関係は変わらず，どちらを原則とし，どちらを例外とするかが異なるものと整理できるとしている。
キャップ制については，１件当たり３０万円の償還金債務を負う代理援助を４件利用すると合計１２０万円になるところ，上限を８０万円とすれば，超える４０万円が免除になるという例が示されている。

２　仕組みごとの財政的影響

資料５が仕組みごとに示した財政的影響と，その他の事情は次のとおりである。

３　段階的免除の設定例

資料５は，令和７年度の代理援助実績（全体約１６８億円，うち免除約５３億円，免除なし約１１５億円）を基に，資力に応じた免除（又は応能負担）を導入した場合の試算を示している。
設定は，利用要件に係る資力基準の７割以下の資力であれば１００％免除，７割から８割であれば５０％免除，８割から９割であれば３０％免除とするものであり，資力基準の８割以下又は９割以下の利用者には，免除対象でない額の３分の１がそれぞれ該当すると仮定している。
この設定では，全部免除が約５３億円，５割免除が約１９億円，３割免除が約１１億円，利用者負担が約８５億円となる。
前項の表にある約３０億円の償還金収入の減少は，この５割免除と３割免除の合計に当たる。

第４　弁護士報酬の増額試算と報酬基準の検討方法

１　着手金を増額した場合の試算

資料５は，令和７年度の実績を基礎に，着手金を仮に増額した場合の立替金の増加額を，次のとおり試算している。

資料５は，この増額幅は財政的影響の規模を試算するために仮に設定したものであり，今後の具体的な改定額の案を示すものではないとしている。
資料２は，報酬に関しては，近時の物価高・賃金水準の上昇といった事情から実質的に減少しているとの意見もあるとしている。
資料５には参考として，２００６年を１００とした消費者物価指数が２０２５年に１１７．７，最低賃金の全国加重平均が２００６年度の６７３円から２０２５年度の１，１２１円，国家公務員の総合職大卒初任給相当が２００６年の１７万９２００円から２０２５年の２４万２０００円となったことも示されている。

２　報酬基準を検討する時期・過程・考慮事情

資料２は，契約弁護士・契約司法書士の報酬基準について，水準や内容だけでなく，どのような時期に，どのような過程を経て，どのような事情を考慮して検討すべきかという視点も重要であるとしている。
例えば，現状では報酬基準の検討時期に明確な決まりはなく必要に応じて検討しているところ，中期目標期間ごとといった定期的な検討時期を定めることが考えられるとし，その場合も検討の結果として報酬基準を変更しないことはあり得るとしている。
また，透明性・公正性を確保する観点から関係機関等の意見を聴取する仕組みを検討し，考慮事情を報酬基準に連動する指標とするか，考慮義務として説明責任を課すか，参考事情にとどめるかも検討する必要があるとしている。

第５　委員の提案

１　報酬と利用者負担の切離し

寺町東子委員（弁護士・社会福祉士）の意見書は，総合法律支援法３４条２項１号のうち，報酬は民事法律扶助事業が国民等を広く援助するものであることを考慮した相当な額でなければならないとする部分を削除し，契約弁護士及び契約司法書士への相当な報酬と利用者負担とを切り離すことを提案している。
同意見書は，民事法律扶助の利用者は費用を支払う資力がない者であるから，業務に見合う適正な報酬を全額償還させることは，経済的理由により利用者の裁判を受ける権利（憲法３２条）が制約されることを是認するに等しいとしている。
生水裕美委員（一般社団法人生活困窮者自立支援全国ネットワーク理事）も，被援助者の支払額と法律専門職への報酬を切り分け，適正な報酬水準を公費によって確保する仕組みの検討を求めている。

２　当面の負担軽減策

寺町委員は，将来的に給付制を目指しつつ，当面の対策として次の４点を提案している。
①親権者との利益相反がある事案や中立性が求められる事案について，未成年者の民事法律扶助の利用類型を新たに設け，給付制とすること
②民事法律扶助の終結決定時又はその後に生活保護を受給している者は，全額償還免除とすること
③離婚等関連事件（離婚とその附帯請求，親権及び監護に関する請求，保護命令など）は，一定額以上の財産分与が得られた場合を除き，月額５０００円の償還金を３６か月（合計１８万円）償還した場合に償還債務の残額を免除すること
④社会経済状況の変化に応じて報酬額を定期的に見直すため，報酬及び利用者負担に関する協議会を設けること

①について，同意見書は，未成年者の法律行為には法定代理人の同意が必要であるため（民法５条１項本文），償還制を前提とする扶助契約を未成年者が単独で有効に締結することはできないとする。
なお，民法５条２項は，同条１項の規定に反する法律行為は取り消すことができると定めている。
第３回会議の資料２によると，日本弁護士連合会から法テラスへの委託援助（子どもに対する法律援助）は，総合法律支援法３０条２項に基づく委託業務であり，利用者である未成年者の費用負担はなく（現実に利益を得た場合の成功報酬は除く），申込受理件数は令和２年度から令和６年度まで年間３７９件から４９０件の間で推移している。

生水委員は，複数の扶助事件を利用した場合の負担総額に上限を設けるキャップ制に賛成し，離婚関係では婚姻費用，養育費，親権，面会交流など複数の手続が必要になる場合があり，立替金の総額が４０万円程度になることも少なくないとの弁護士の声を紹介している。
また，破産事件における免除の特例以外では，いわゆる準生活保護免除が実務上ほとんど利用できていないとの指摘を弁護士から聞いており，その大きな要因として，破産の場合と比べて提出を求められる資料が多く申請手続の負担が大きいことが指摘されているとして，提出資料の精査と申請手続の簡素化を求めている。
猪之鼻久美子委員（日本司法書士会連合会常任理事）は，資力に応じた一部免除等について，免除の基準をわずかに上回ることによる負担の格差が生じないようにすることや，負担の見通しを利用開始時に示せる仕組み，資力や生活状況が変化した場合に負担を見直せる仕組みを求めている。

３　提案を読む上での注意

寺町委員の意見書は，生活保護受給者から償還を求めなくても，生活保護法６３条により保護費が返還されるなどとして，生活保護受給者からの償還は生活保護法により国庫に入るものを法テラスの事務負担において管理しているものだとしている。
もっとも，生活保護法６３条は，資力があるにもかかわらず保護を受けた被保護者に対し，保護に要する費用を支弁した都道府県又は市町村への返還を定める規定である。
また，現行の業務方法書６５条１項ただし書の２５％の取扱いには，扶養料，医療費その他やむを得ない支出を要するなどの特別の事情があれば免除できるという例外がある。

取得した金銭等の２５％をめぐっては，神戸地裁平成３０年１０月１９日判決（平成２８年（ワ）第１７７０号・同年（ワ）第２４８１号）がある。
同判決は，相手方等から得た金銭を償還に充てる額について，特別の事情のない限り得た金銭等の額の１００分の２５を下回ることはできないとしていた当時の業務方法書６０条２項に関し，生活保護受給者が得た金銭のうち，支払われるべきであった保護費と同趣旨の金銭（実質的保護費）といえる部分には，特段の事情がない限り同項ただし書の特別の事情があると認めるのが相当であるとし，慰謝料分はこれに当たらないとした。
これは当時の規定の下での個別事案についての地方裁判所の判断である。

第６　公平性と財源の観点

１　資料２が挙げる両面の観点

資料２は，利用者負担の議論には，資力が十分でない者にも司法アクセスを開くという総合法律支援制度の理念との整合性という観点がある一方，利用者負担の軽減に要する新たな財政負担，民事紛争における費用負担の在り方，扶助の対象となる者とならない者との間の公平性及び制度の適正な利用の確保という観点があり，その両面に留意する必要があるとしている。
その上で，完全給付制，応能負担制，一部免除の導入，償還額の上限設定及び免除対象者の拡大を方策として挙げ，制度利用のインセンティブへの影響だけでなく，公平性と適正な利用の確保の観点からも検討するとしている。

２　支援の効率化と多様な財源

資料２は，代理援助件数の過半数を占める自己破産事件について，書類等作成援助の積極的な活用や管財予納金支援の在り方等を含め，より効率的・効果的な支援手法を検討するとしている。
猪之鼻委員も，自己破産申立てや相続放棄の手続等では，書類等作成援助を活用することで予算執行の効率化を図ることができるものもあるとしている。

資料２は，利用者負担を軽減するための他の給付制度・支援制度との連携として，こども家庭庁が実施する離婚前後家庭支援事業における弁護士費用等支援施策との連携など，福祉的な施策との連携を挙げている。
また，多様な財源の活用として，他府省庁の金銭支援施策への法テラスの関与，地方自治体から法的支援事業のアウトソースを求められた場合の対応（総合法律支援法３０条２項の改正の要否を含む。），福祉側の予算の活用及び民間企業等からの寄附を検討事項に挙げている。
総合法律支援法３０条２項は，法テラスが，同条１項の業務の遂行に支障のない範囲内で，業務方法書で定めるところにより，国，地方公共団体，公益社団法人若しくは公益財団法人その他の営利を目的としない法人又は国際機関の委託を受けて，被害者等の援助その他に関し，その委託に係る法律事務を契約弁護士等に取り扱わせる業務及びこれに附帯する業務を行うことができると定めている。
寺町委員は，生活保護受給者の民事法律扶助を医療扶助のような現物給付とすることや，未成年者の扶助をこども家庭庁の予算から手当てすることなど，利用者の属性に応じた所管省庁の予算による手当てを提案している。

第７　現時点での位置付け

第８回会議の資料に示された仕組みの類型と試算は，制度設計を検討するための参考資料であり，給付制の導入，一部免除の新設，償還額の上限設定又は報酬の増額が決まったことを示すものではない。
現在の民事法律扶助では，業務方法書６５条等の現行規定に基づいて，立替金の償還と免除が判断される。

検討会全体の論点は法テラスの在り方に関する有識者検討会が示す司法アクセスの再設計―司法ソーシャルワーク，多機関連携及び生成AI（AI作成）で，担い手の契約状況は法テラスの契約弁護士が減っているのか―契約率と受任実態を分けて読む（AI作成）で整理している。

第８　出典

①法務省「法テラスの在り方に関する有識者検討会」
https://www.moj.go.jp/housei/sougouhouritsushien/housei04_00066.html
②同「第８回会議（令和８年１０月２６日）」
https://www.moj.go.jp/housei/sougouhouritsushien/housei04_00094.html
③第８回資料２「第８回会議の検討テーマ及び検討内容」（PDF１～３頁・７～１０頁）
https://www.moj.go.jp/content/001473279.pdf
④第８回資料５「報酬基準・利用者負担の在り方に関する参考資料」
https://www.moj.go.jp/content/001473225.pdf
⑤第８回資料６（生水委員），資料７（寺町委員），資料８（猪之鼻委員）
https://www.moj.go.jp/content/001473226.pdf
https://www.moj.go.jp/content/001473227.pdf
https://www.moj.go.jp/content/001473228.pdf
⑥第３回会議資料２「民事法律扶助の諸課題について」（PDF９頁・１２頁・１８頁）
https://www.moj.go.jp/content/001462872.pdf
⑦日本司法支援センター業務方法書（６５条）
https://www.houterasu.or.jp/uploaded/attachment/7523.pdf
⑧e-Gov法令検索「総合法律支援法」「生活保護法」「民法」
https://laws.e-gov.go.jp/law/416AC0000000074
https://laws.e-gov.go.jp/law/325AC0000000144
https://laws.e-gov.go.jp/law/129AC0000000089
⑨神戸地裁平成３０年１０月１９日判決（平成２８年（ワ）第１７７０号・同年（ワ）第２４８１号）
https://www.courts.go.jp/assets/hanrei/hanrei-pdf-88140.pdf
⑩関連記事「民事法律扶助に関する法テラス業務方法書―現行版・主要条文・2026年改正（AIリライト）」
https://yamanaka-bengoshi.jp/2019/03/07/houterasu-gyoumuhouhousho/