給費制を廃止した平成16年の裁判所法改正の経緯

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大分地裁平成29年9月29日判決の「平成16年改正に至るまでの経緯」からの抜粋ですが,以下のとおりです。なお,「司法修習生の給費制に関する,平成16年の裁判所法改正」も参照してください。

1 審議会における検討
(1) 審議会は,司法制度改革審議会設置法に基づき,21世紀の我が国社会において司法が果たすべき役割を明らかにし,国民がより利用しやすい司法制度の実現,国民の司法制度への関与,法曹の在り方とその機能の充実強化その他の司法制度の改革と基盤の整備に関し必要な基本的施策について調査審議すること(同法2条1項)を目的として,平成11年7月,内閣に設置された(同法1条,乙4,5)。
(2) 審議会においては,第50回,第57回において,給費制について言及された(甲A13,14)。
ア 第50回(平成13年3月2日)
事務局から各委員に「法科大学院構想に対する各界からの主な指摘」と題する表が配布され,同表の中には,経済界等からの指摘として「現行の司法修習は,修習期間の長さが適切か,修習内容が適切か,給費制は必要か等,様々な疑問があり,抜本的な見直しが必要である」との記載があり,それが読み上げられたが,その後の意見交換の中では,給費制について言及されることはなかった(甲A13)。
イ 第57回(平成13年4月24日)においては,3名の委員から,給費制の廃止,それに代わる補填の制度を考えるべきとの意見が出された(甲A14)。
(3) 審議会は,平成12年11月,審議会でのそれまでの審議結果を整理し,各課題について検討の基本的方向性についての考え方を取りまとめた中間報告を公表した。中間報告は,豊かな素養ある法曹が,公益的な活動も含めた社会的責務を果たしていくことを求めるもので,司法修習に関する箇所に,給費制についての記載はなかった。(乙6)
(4) 審議会は,平成13年6月12日,中間報告についての各界各層からの様々な意見を踏まえた上,更に議論を重ねるなどした結果として,司法制度改革審議会意見書(甲A12の1・2,乙7)を取りまとめた。同意見書では,給費制の在り方について,「修習生に対する給与の支給(給費制)については,将来的には貸与制への切替えや廃止をすべきではないかとの指摘もあり,新たな法曹養成制度全体の中での司法修習の位置付けを考慮しつつ,その在り方を検討すべきである。」とされた(乙7)。内閣は,同月15日,同意見書について,最大限に尊重して司法制度改革の実現に取り組むこととし,3年以内を目途に関連法案の成立を目指す旨閣議決定をした。

2 司法制度改革推進本部(以下「推進本部」という。)及びその下に置かれた検討会における検討
(1) 推進本部は,司法制度改革推進法に基づき,司法制度改革を総合的かつ集中的に推進することを目的として,平成13年12月1日,内閣に設置された。(同法8条,乙8)。推進本部における司法修習や給費制,貸与制の検討は,推進本部の下に置かれた検討会において行われた。
(2) 内閣は,平成14年3月19日,司法制度改革推進計画(以下「推進計画」という。乙9)を閣議決定した。推進計画は,質の高い豊かな人間性や専門知識等を有する法曹の養成を理念とし,審議会の意見の趣旨に則って行われる司法制度の改革と基盤の整備に関し政府が講ずべき措置について,その全体像を示すとともに,推進本部の設置期限(平成16年11月30日)までの間に行うことを予定するものにつき,措置内容,実施時期,法案の立案等を担当する府省等を明らかにするものである。推進計画では,給費制の在り方について,「司法修習生の給費制の在り方につき検討を行う。」とされた。
(乙9)
(3) 検討会は,委員11名により構成され(乙10),平成14年1月11日から平成16年9月1日までの約2年8か月間にわたり,全24回開催された。このうち給費制に関して行われた議論の概要は次のとおりである。
ア 第7回(平成14年5月10日,乙10)
事務局から「司法修習制度に関する論点」と題する資料が配付され,事務局の担当者は,給費制については,今後司法修習生の大幅な増加が見込まれる状況にあって,政府の財政事情等とも関連する問題であり,慎重な御検討を要請する旨述べた。これを受け,ある委員は,修習専念義務を課す以上はそれに対して経済的担保を与えるのが当然ではないかとの議論がある等の意見を述べた。
イ 第8回(同年6月4日,乙11)
ある委員は,給費制が望ましいことに違いはないが,予算面での制約,あるいは国民感情からして,エリートに手厚いと捉えられるおそれがあり,あるいは他の高等専門職育成プロセスとのバランスという点を考えると,給費制維持を堅持するだけでは,反対意見を抑えて給費制を維持することは困難ではないのではないかという気がする,ただし,司法修習生は,将来,法曹となり,支払能力を有するようになるはずであるから,貸与制の導入を考えてよいのではないかとの意見を述べた。また,他の委員は,支払能力の観点からは,少なくとも法曹としての将来の可能性を有する者で,法曹となって収入が得られる時点で返済をすることが可能であるから,貸与制を選択する方向で適切な経済的援助をするのがよいとの意見を述べた。
また,法務省担当者は,法科大学院の学費,奨学金制度,司法修習の期間,内容等法曹養成制度全体の在り方の中で給費制について検討してほしい旨の意見を述べ,日本弁護士連合会(以下「日弁連」という。)担当者は,弁護士の公的役割という観点からできる限り給費制を存続してほしい旨の意見を述べ,最高裁判所(以下「最高裁」という。)担当者は,法曹志望者の経済的負担,司法修習の内容,期間等の要因を考えて検討してほしい旨の意見を述べた後に,司法修習生の給与,諸手当に要する費用が,司法修習生1000人,司法修習期間1年6か月である現状においては,1年当たり約65億円である旨説明した。
田中成明座長(以下「田中座長」という。)は,最後に,給費制をできるだけ維持すべきとの意見もあるが,やはり貸与制などの代替的な措置の可能性も視野に入れて見直しを検討することは避け難いので,そのような方向を踏まえて引き続き検討するなどと述べた。
ウ 第9回(同年6月28日,乙12)
日弁連担当者は,給費制の見直しの検討の要否は,法曹養成制度全体の費用負担の大きさと,その中でどうすれば期待される法曹を育てることができるのか,その全体の中に位置付けて考慮されるべきで,給費制のみを取り出してその要否を検討するのでは不十分であるとし,結論として給費制を維持すべきとの意見を述べた。
これに対し,ある委員は,個々の法曹志望者の視点から見ると,その意見はよく理解できるが,他方で,国民,社会の視点から見た場合に,果たして現在の議論だけで納得を得ることができるかどうかというところが重要であると思う,高収入の法律事務所を指向するという傾向がかなりの者に見られるという現実を前提とした場合には,給費制を全面的に現状のまま維持するということが果たして説得力を有するのか,疑問であるとの意見を述べた。
また,ある委員は,法曹養成とは,弁護士だけを養成するわけではないので,公の仕事をする者とか,
弁護士でも公益的な仕事をする者について,前倒しで公費を使うという説明も,その限りでは分かるところがあるが,その使い方が給費という形であることが論理必然かというと,そうではないようにも思う,との意見を述べた。
最後に,田中座長が,前の議論の時には,貸与制などの代替措置の可能性も含めて検討するということになっていたので,やはりその線で検討を続ける,是が非でも給費制の維持を前提に検討することは前の議論の整理とも違うと述べ,前回までの議論の整理に従い,事務局において関係機関と調整しながら進めていくことにしたいと述べた。
エ 第14回(同年12月20日,乙13)
事務局から,「平成15年度予算の編成等に関する建議」(甲A28)には,司法修習生手当について,早期に給費制を廃止し,貸与制への切り替えを行うべき旨の記載があること,「規制改革の推進に関する第2次答申~経済活性化のために重点的に推進すべき規制改革」(甲A30)においては,給費制について,法科大学院を含めた法曹養成制度全体を視野に入れつつ,その廃止を含めて見直すべきとされていることが説明された。川端和治委員(以下「川端委員」という。)は,法科大学院制度を導入して,学生に生ずる経済的負担については制度全体を通じて考えることはやむを得ないが,直ちに,給費制のみについて見直しを行うのは合理性がない,法曹資格を得て,将来の所得によって十分返済可能な範囲で負担していくという制度はその限りで合理性があるが,ある程度の資力がないとその過程をくぐり抜けられない,あるいは背負った負債の返済のために進路が限られてしまい,非常に高額な給与を支払う法律事務所に行けそうもない者あるいは行きたくない者は法曹になることができないという制度になってしまうとの意見を述べた。
井上正仁委員(以下「井上委員」という。)は,給費制は,いろいろな歴史的な経緯から生まれた特異な制度であることは間違いなく,医師など社会的に意義のある他の職種の養成と比べた場合,今の時代に十分説明がつくのか,現在の給費制は,経済的に困窮している者については確かによいが,裕福な家庭の子女にまで給費を与えなければならない理由はないなどとして,貸与制への切替えを考えるべきとの意見を述べた。
木村孟委員(以下「木村委員」という。)は,数年来,奨学金に関する様々な議論に参画しているが,全体として給費制に対する反発は非常に強い,法科大学院は,専門職大学院全体として捉えられ,ビジネススクールと同じではないかという議論があり,この点を相当考えなければ,給費制を維持すべきとの主張は認められないだろうとの意見を述べた。
オ 第18回(平成15年7月14日,乙16)
事務局の片岡弘参事官(以下「片岡参事官」という。)が,まず給費制を維持することは極めて困難な状況にあると結論を述べた上で,司法修習生が年間3000人となった場合に,単純計算で約30億円の予算の増額が必要になり,司法修習の実施に要するその他の費用についても年間数十億円の規模で増額が必要となり,給費制を維持するとなれば,少なくとも総計50億円以上の予算の増額を確保する必要がある,そのような予算を確保することができるか否かも問題であるが,今般の司法制度改革においては,被疑者段階における公的弁護制度の導入,司法ネットの整備,裁判員制度など,相当規模の財政措置が必要となると思われる事項が少なからず存在する,関係機関との協議を進める上で,あくまでも司法修習生の給費制を維持することを目標として協議を進めるのかについて,検討会の意見を聴取したい旨述べた。田中座長は,これを受けて,給費制の問題については,一定の方向性を示さないと全体の制度の検討が進まないという状況に来ている旨述べた。
川端委員は,法曹になるためには相当な資力の準備がないとなれないという制度になってしまう可能性があるから,慎重に考えるべきである旨の意見を述べた。これに対し,今田幸子委員(以下「今田委員」という。)は,積極的に奨学金制度を充実させる,という英断をしても良いとの意見を述べ,木村委員は,従前,日本の産業の空洞化を防ぐために理工系学部の博士課程の学生に給費制の奨学金を出すべきだと主張したが,どうして理工系学部の学生だけ優遇するのかとされて,全く相手にされなかった,主張を間違えると,法曹も同様の状況になりかねないが,状況は非常に厳しいと思う,加えて,世界的に先進諸国で高等教育については受益者負担という考え方が広がっているので,国として法曹養成に重きを置くとしても,難しい旨の意見を述べ,井上委員は司法制度改革全体として整備していくときに,国全体として出費がかさんでいく状況で,給費制を維持できるのかどうかを考えると,これまでとは違う仕組みを考えないといけないのではないかとの意見を述べた。
日弁連担当者は川端委員の意見と同様であるとの意見を述べ,最高裁担当者は,給費制は司法修習生が司法修習に専念していくという意味では非常に効果的でありがたい制度だが,一連の司法制度改革の中で,新しい制度を設ける際には,様々な費用が掛かり,国民の負担にも関わってくるところ,制度改革における政策的判断なので,検討会でよく議論して欲しい旨の意見を述べ,また,法務省担当者は今後の議論を聞いて考えたい旨の意見を述べた。
最後に,田中座長が,いつまでも給費制の維持ということを前提に検討しているというだけでは,関係機関との調整も難しく,国民的な理解が得られるのかという問題もあるので,給費制に固執するのではなく,貸与制への移行も含めて,弾力的に検討するという方向でとりまとめて良いかと,諮ったところ,異議がなかったことから,事務局に対して,そのような方向で検討するようにと述べた。
カ 第19回(同年9月9日,乙17)
日弁連副会長は,日弁連においては「司法修習給費制の堅持を求める決議」(甲A33)を行ったことに加えて,給費制の廃止については強く反対する旨の意見を述べたのに対し,井上委員は,公的弁護,裁判員制度など,かなり多額の費用を要する国の財政全体の中で,どのようにプライオリティーをつけて一連の改革を実現していくかという問題であると思う,全体の中で,給費制をずっと死守するということが本当に言えるのかどうか,また,それが適切なのかどうかという視点が大事なのではないかとの意見を述べ,今田委員も,一般の国民的な常識という観点からいうと,政府全体で財政問題を抱えている状況での大改革の中で,給費制の維持というのはやはり難しいとの意見を述べた。
事務局の片岡参事官は,日弁連,法務省,最高裁の法曹三者の中で貸与制への移行を検討している機関は存在しない,法曹三者のコンセンサスを待っていたのでは,かつての司法制度改革がそうであったように,全く改革が進まない,法曹三者から具体的な案が示されないのであれば,事務局の案を提示して検討いただくほかない,との意見を述べた。
田中座長は,日弁連の議論がどの程度社会的に通用するのか,例えば,大学の研究者になるとすると,費用は自己負担であるのであり,法曹だけ取り出して云々といわれても,どの程度国民の納得が得られるのか問題である,法科大学院,公的弁護,司法ネット,裁判員制度等は最終的に費用を要することは間違いないので,全体の中で給費制をどうするかを考えると,前回とりまとめた方向で具体的に検討すべきであると述べた。事務局の片岡参事官は,これを受けて,事務局の作業スケジュールとしては,司法修習生の給費制を貸与制に移行するための法案を,次の通常国会に提出するべく準備を行いたいと考えていると述べて,田中座長は,事務局において,具体的に案を検討し,その具体的な内容について更に議論するようにと述べた。
キ 第20回(同年12月9日,乙18)
事務局の片岡参事官は,「司法修習貸与金(仮称)」(甲A34)と題する書面をもとに貸与制に移行する場合の制度の概要案を説明するとともに,事務局としては,貸与制への切り替えの法案を通常国会に提出したいと考えている旨説明した。
田中座長は,検討会としても一定の方向性を示さなければならない時期に来ている,法曹三者は受益者の立場にあり,その立場上,給費制を維持すべきであるとの意見を述べるのもよく分かるが,この問題は,法曹養成について,国民の負担をどのように考えるべきかという問題であるから,司法制度改革全体の問題についての国民の視点という観点から議論をする必要があると述べた。
川端委員は,今まで受益者としての立場から発言をしてきたのではなく,法曹となる者の社会的基盤,経済基盤がゆがむような形になっては困ると考えて発言してきたとの意見を述べたのに対し,今田委員は,財源に制限があるから,全過程にどのように配分するのが合理的なのかという観点からすれば,給費制の維持は全体のバランスから見て,あまりに手厚いという印象があるとの意見を述べ,ダニエル・フット委員(以下「フット委員」という。)は,貸与制に切り替えて返還免除の制度などの方をポイントにした方が,今後の制度設計としてはより妥当なアプローチではないかとの意見を述べ,今田委員は,公的な役割を担う法曹の場合は返還猶予,そして一定期間の後に免除という制度設計が納得性の観点から望ましいとの意見を述べ,諸石光熙委員(以下「諸石委員」という。)も貸与制に賛成する意見を述べた。
田中座長は,最後に,給費制を続けるか,貸与制への移行を検討するかどうかという選択肢の議論を続けていくとタイムリミットになってしまうので,もう一歩進めて,諸般の事情からやむを得ないとして,どういう制度設計が考えられるかということを検討していくことを了承頂きたいと述べた。
ク 第21回(平成16年2月6日,乙19)
事務局の片岡参事官は,「司法修習貸与金(仮称)」(甲A34)と題する書面により,改めて説明を行った。
法務省の大谷晃大司法法制課長は,法務省としては貸与制への移行という問題について,直ちに賛成するという意思決定ができていない,給費制から貸与制への移行の問題を考えるに当たっては,単に財政事情が厳しいという理由だけではなく,質の高い法曹を養成するための制度としてどのような制度が必要であるのか,国民の負担を可能な限り軽減するためにはどのような制度があるのかといった点を大所高所から議論して欲しいとの意見を述べた。最高裁の小池裕審議官は,政策的に貸与制に切り替える合理性はあり得るが,給費制が採ってきたものと同じ趣旨に立つ経済的支援を講ずる必要性があるとの意見を述べた。日弁連の田中清隆副会長は,日弁連の意見は従来から述べているとおりであり,修習全体のあり方を検討して,総合的に合理的な制度が決められるべきとの意見を述べた。その後,川端委員は,給費制が一番良いとの意見を述べたが,井上委員は,司法修習は国民の前にプロの法律家として出してサービスをしてもらうのにふさわしい資格を身につけるために必要な制度であるから,本来はその対価を支払わなければならないかもしれない,それを免除された上に,さらに生活費まで全部丸抱えというのは筋が通るのか,確かに修習専念義務により生活の糧を得る手段が事実上奪われているが,生活費は本来どのような立場にいようとかかるものであり,それは本来自分が支払うべきだから,当然に給与を支払うということにはならないとの意見を述べ,永井和之委員は,国の法曹養成に対する政策としては,給費制のみではない,貸与制もあり得るとの意見を述べた。フット委員は,司法試験合格者数3000人時代を考えた場合,給費制は維持できないとの意見を述べ,諸石委員は,助成や奨学金貸与等の目処がつけば,もう一度給費制の維持の方向で頑張ろうというのは虫が良すぎるとの意見を述べた。
その後,田中座長は,推進本部の設置期限が今年の11月までなので,この検討会として,それまでに具体的な方向性を示す必要があるとして,あり得る貸与制の具体的な制度設計の検討を行う方向で取りまとめたいと述べた。
ケ 第22回(同年5月18日,乙20)
田中座長は,これまで相当な時間をかけて検討してきたが,推進本部の設置期限との関係上,基本的な方向性を示さないといけないとし,少数意見が残るようであれば,それを併記する形で意見を整理することもやむを得ないと述べた。その後,委員の間で,貸与制に関する検討事項について検討を行った後,田中座長が改めて大勢としては貸与制に移行することに賛成であるという前提で意見の整理をするが,少数意見が残った場合にはそれを明記して整理したいと述べた。
コ 第23回(同年6月15日,乙21)
田中座長は「意見の整理(案)」と題して,「司法修習生に対して給与を支給する制度に代えて,国が司法修習生に対して貸与金を貸与する制度を平成18年度から導入する」との内容を含む書面を配布し,少数意見が残る場合には少数意見として併記するとの意見を述べた。これに対し,川端委員は,「給費制は,厳しい専念義務の下での充実した修習の基盤となり,また公益的活動を支える使命感醸成の効果をもたらしているのであり,経済的事情から法曹への道を断念する志望者が出ることを防ぐためにも,なおこれを堅持すべきである。」との少数意見を付記するように希望した以外には,少数意見の付記を希望する委員はおらず,検討会の意見として,貸与制を導入するとの意見がまとめられた。
サ 第24回(同年9月1日,乙22)
意見の整理に沿って,事務局が「司法修習生に対する貸与制について」と題する書面を配布し,検討した貸与制の具体的な制度内容が説明され,これについての委員らによる意見交換がされた後,立案作業を進めることが確認され,検討会は終了した。
3 国会における検討
(1) 法律案の提出
内閣は,検討会の検討結果を受けて,給費制を廃止すること等を内容とする平成16年改正法の法案を国会に提出した。
(2) 衆議院法務委員会における議論等(乙23,24)
平成16年改正法の法案については,平成16年11月24日,衆議院法務委員会において,法務大臣による趣旨説明及び質疑が行われた。その際,山崎潮司法制度改革推進本部事務局長は,①法曹人口の増加に伴い,司法修習生の大幅な増加が見込まれていること,②司法制度改革に伴い,裁判員制度,司法ネット等にそれなりの税金を使うことが必要となるところ,国民の理解を得る必要があること,③公務員でなく,公務にも従事しない者に国が給与を支給するのは,現行法上かなり異例の制度であることから,給費制を維持することについて国民の理解を得ることは困難であり,貸与制に移行する必要がある旨答弁した。
衆議院法務委員会においては,同月26日,平成16年改正法の法案の施行期日を平成18年11月1日から平成22年11月1日と修正する修正案が可決された上で,同法案は修正議決すべきものと決せられた。その後,同法案は,平成16年11月30日に衆議院本会議で,修正案のとおり修正された上,賛成多数により可決された。
(3) 参議院法務委員会における議論等(乙26,27)
修正後の法律案については,同年12月1日,参議院法務委員会において法務大臣による趣旨説明及び質疑応答が行われ,前記(2)と同趣旨の趣旨説明及び答弁が行われた後,修正後の法律案は賛成多数で可決すべきものと決定された。その後,平成16年12月3日,参議院本会議において,同法案は賛成多数で可決された。

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